国务院日前印发的《全国国土规划纲要（2016－2030年）》（以下简称《纲要》）于2月4日正式发布，这是我国首个国土空间开发与保护的战略性、综合性、基础性规划，对国土空间开发、资源环境保护、国土综合整治和保障体系建设等作出总体部署与统筹安排，对涉及国土空间开发、保护、整治的各类活动具有指导和管控作用。

《纲要》提出，到2030年，我国国土开发强度不超过4.62%，城镇空间控制在11.67万平方千米以内，耕地保有量保持在18.25亿亩以上，用水总量控制在7000亿立方米以内，此外，全国铁路营业里程规划达到20万千米以上，建成580万千米公路网。

设定国土开发强度“红线”

到2030年，国土开发强度不超过4.62%，城镇空间控制在11.67万平方千米以内。这个目标的提出有何用意？城镇开发将会有怎样的未来？

“过去一、二十年，我国人口进入城镇的速度低于城镇土地开发的速度，接下来，这个现象需要扭转。”全国房地产商会联盟执行主席顾云昌指出，之所以要控制国土开发强度，就是因为我国以往的发展过程中对于土地的开发强度过大，土地变为城市的速度过快，地方政府对土地财政的依赖不断增长，而城市越大，人均占有的土地面积就越小，我国提供的城市土地已经超标。

“我们在城镇化建设当中，多年来所执行的行政管理体系，让更多的财力与资金投入到大城市中，比如就业的充分，基础设施的完备，教育医疗的发达等，吸引更多的人口投入到大城市，这就造成了北上广深这样的一线城市土地供应和人口数量不匹配，土地供应的紧张，直接导致住房的供不应求和房价过快上涨。”顾云昌认为，在国土开发及城镇空间规划上，既要有总量的控制，又要有结构的调整，土地的供应量应该和人口的城镇化进程相适应，哪里的人口进入量大，哪里就应该适当地调控土地供应。

对此，《纲要》之中也提出，要实施建设用地总量和强度双控行动，严格执行建设项目用地准入标准，创新节地模式，推广节地技术。同时，推动低效建设用地再开发，以棚户区和城中村改造、城区老工业区搬迁改造为重点，积极稳妥推进低效建设用地再开发，坚持集中成片改造、局部改造、沿街改建相结合，推进城镇建设用地集约利用，依法处置闲置土地，鼓励盘活低效用地，推进工业用地改造升级和集约利用。

“对于中小城市，原本规划的城镇人口数量，实际上难以达到，那么就要适时调整供地结构。”顾云昌说。

地上地下立体综合开发利用

《纲要》还提出，严控新增建设用地，有效管控新城新区和开发区无序扩张。顾云昌说，这一内容直指当前一些中小城市为了招商引资、吸引更多的资金，在城郊建设开发区、新城，但在实际运行过程中，却并未达到“吸引”的效果，反而因为各方面投入无法持续，使这些新城、开发区成为空城、“鬼城”。

《纲要》因此提出，将有序推进城镇低效用地再开发和低丘缓坡地开发利用，推进建设用地多功能开发、地上地下立体综合开发利用，促进空置楼宇、厂房等存量资源再利用。

“大城市发展过快的另一面，就是小城镇的发展滞后，人口大量外流，土地供应量依旧没有调整。”顾云昌认为，《纲要》提出严控新城、开发区无序扩张，也是我国对土地供给侧改革的一种决心和表现。